Los Acuerdos de San Andrés, veinte años después. El Derecho de decir el Derecho. (Primera de dos partes)

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Los Acuerdos  de San Andrés, veinte años después. El Derecho de decir el Derecho. (Primera de dos partes)

acuerdosHace veinte años, el 16 de febrero de 1996, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y representantes del Gobierno Federal, suscribieron los llamados “Acuerdos de San Andrés”.

Las instancias gubernativas del Estado, no los cumplieron. Este artículo trata de esos “Acuerdos” y de su vida y vigencia, a pesar del incumplimiento gubernamental, durante estos años.

  1. Algunos frutos de la Revolución Zapatista.-

La insurrección del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), del primero de enero de 1994, dejó al descubierto muchas deficiencias de nuestro sistema social, político y económico, e incluso ha revelado una carencia ética fundamental de la sociedad mexicana dominante, la criolla y mestiza, para relacionarse con el otro, con el indio. Desde el punto de vista jurídico, podemos decir que el movimiento insurreccional chiapaneco, al cuestionar el conjunto de la organización de nuestra convivencia, ha implicado un fuerte remezón de toda la juridicidad.

La dura realidad del indio mexicano en general, constituye la negación misma del derecho a la vida digna, expresión que bien puede sintetizar todos los derechos humanos. Esto en virtud de que las condiciones de vida -¿o habrá que decir de muerte?- a que han sido llevados los pueblos indios mexicanos, son en sí mismas negadoras de lo que Joaquín Herrera llama el derecho a tener derechos, “como ‘contenido esencial’ de los derechos humanos”, ya que “constituye el núcleo del valor de la dignidad humana.”(“Los Derechos Humanos desde la Escuela de Budapest”, 1989)

Lleva razón Herrera Flores cuando dice que ese “contenido esencial” de los derechos humanos que es el derecho a tener derechos, “necesita para su puesta en práctica esa triple condición de ‘vida’, ‘libertad’, ‘igualdad’. Los derechos humanos serán, pues, las normas y reglas que institucionalizan jurídicamente la ‘justa exigencia’ de los seres humanos de ser sujetos de derechos, de que se establezcan y desarrollen – por parte de todos- las condiciones que posibilitan su actuación como ser racional -vida y libertad-, y que les facilitan la puesta en práctica de los derechos que les corresponden como seres humanos -igualdad, solidaridad e interdependencia-.”

Las demandas zapatistas, al juridizarse, son reclamos que implican desde las condiciones necesarias para el derecho a tener derechos hasta desenvolverse en un largo catálogo de derechos. Las necesidades expresadas se juridizan, se traducen al mundo jurídico, y constituyen así exigencia de reconocimiento y respeto de derechos.

Veamos el pliego de demandas presentado por la representación del Ejército Zapatista de Liberación Nacional en la mesa del diálogo en las llamadas Jornadas por la paz y la reconciliación en Chiapas, celebrada en San Cristóbal de Las Casas a fines de febrero y los primeros días de marzo de 1994.

  1. Ya no queremos seguir siendo objeto de discriminación y desprecio que hemos venido sufriendo desde siempre los indígenas.
  2. Que se respeten nuestros derechos y dignidad como pueblos indígenas tomando en cuenta nuestra cultura y tradición.

En especial estas demandas décima quinta y décima cuarta son básicas, ya que se refieren a las condiciones para ejercer el derecho a tener derechos; y son radicales, además, porque su atención conlleva el corregir nuestra relación social fundante, va a la raíz ética de nuestra relación con el otro, con el indio, que implica primero no negarlo sino reconocerlo. La raíz de todo derecho es el reconocimiento de la dignidad del otro como otro. La formulación de esas demandas es muy simple, pero de radicales repercusiones para la ética, el Derecho y la sociedad.

Los otros derechos reclamados, expresados como demandas para satisfacer sus necesidades, y que implican necesariamente la atención de las demandas décima quinta y décima cuarta, todos llevan a ese derecho que es síntesis de todos el derecho a una vida digna,

El EZLN reclamaba un régimen autonómico para los pueblos indios; la demanda 4 está formulada así: “Nuevo pacto entre los integrantes de la federación que acabe con el centralismo y permita a regiones, comunidades indígenas y municipios autogobernarse con autonomía política, económica y cultural.”

La muy rica experiencia indígena mexicana de los últimos años, en buena medida, es fruto de la insurrección del Ejército Zapatista de Liberación Nacional. La revista “Conspiratio” dedica su número 07 a responder el cuestionamiento acerca de si hoy es posible la revolución; los colaboradores argumentan fundamentando diversas opiniones. Gustavo Esteva considera que hay una revolución que está en marcha, y conversa con Conspiratio, en estos términos: “El EZLN ha señalado repetidamente que no pretende imponer un modo específico de sociedad a todos los mexicanos. Insiste en que sin éstos los que deben ser capaces de expresar democráticamente su voluntad para crear la sociedad que desean, pero no a través de estructuras de representación como las actuales son en forma directa. Desde mi punto de vista, la revolución se ha estado tejiendo desde la base social, en los más diversos ámbitos, se ocupa primordialmente de la autonomía, en espacios en los que la gente puede decidir por sí misma. En esos espacios, las normas de convivencia, definidas por la propia gente, estarían más allá de la sociedad económica, capitalista o socialista, y podrían caracterizarse con el término, que Iván Illich renovó, de `convivencialidad`”.

Ameglio piensa también que el aporte de la revolución que se está haciendo, tiene que ver con la autonomía de las comunidades, y lo considera como un fruto del quehacer político del zapatismo. Al recordar que el 17 de noviembre de 1983, tres indígenas y tres mestizos establecieron el primer campamento del EZLN, agrega que los “urbanos” que llegaron para hacer una guerrilla y luchar por “un gobierno socialista”, “fueron ‘derrotados’ por la experiencia histórica y cultural de la lucha indígena”: “Gracias a esta ruptura epistémica, moral e intelectual nació algo original: un ejército indígena que, sin dejar de serlo, lucha en forma civil y pacífica desde hace 17 años por construir un principio de orden social no capitalista llamados por ellos ‘autonomía’”. (“Conspiratio” 04)

La autonomía reclamada, producida día a día, y vivida sin permiso, es quizás el fruto más importante de la revolución del EZLN. Fruto no sólo para sus comunidades base, sino también para muchas comunidades a lo largo y ancho de todo México.

  1. Los Acuerdos de San Andrés.

Con fundamento en la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas, que tiene por objeto precisamente lo que enuncia su título, comenzaron a desarrollarse las mesas de diálogo de San Andrés Sacamch’en entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el Gobierno Federal. Y si bien el diálogo se interrumpió, la primera mesa, sobre Derechos y Cultura Indígena, sí se concluyó y produjo varios documentos suscritos el 16 de febrero de 1996. En primer lugar, un Informe por medio del cual las partes comunican conjuntamente que han concluido las negociaciones en materia de derechos y cultura indígena, y señalan el acuerdo a que han llegado sobre diversos documentos y acciones que llevaran a cabo. El segundo documento lo denominan Acuerdo y en él se manifiesta la aceptación de tres documentos por las partes: un Pronunciamiento, unas Propuestas y unos Compromisos. Veamos los aspectos más importantes de estos documentos de Acuerdo o Acuerdos.

El primer documento acordado, convenido por las partes, es entonces el Pronunciamiento conjunto que el Gobierno Federal y el EZLN enviarán a las instancias de debate y decisión nacional. Su primera parte se denomina “Contexto de la nueva relación”; en la misma se reconoce “a los pueblos indígenas como nuevos sujetos de derecho”, basándose en su origen histórico, en sus demandas, en la naturaleza pluricultural de la nación mexicana y en lo mandado por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), suscrito y ratificado por el Estado Mexicano, y por lo tanto normatividad obligatoria de acuerdo a lo mandado por el artículo 133 constitucional, y actualmente también por lo establecido en el actual articulo primero constitucional. Este acuerdo es muy importante por sus alcances jurídicos, pues como señala Cossío: “El sujeto histórico, social y político de las reivindicaciones indígenas pasó de ser un ente individual a uno colectivo y, por ende, a partir del último es como deben entenderse las negociaciones de San Andrés, sus resultados y las soluciones jurídicas”. (José Ramón Cossío “Análisis Jurídico de los Acuerdos de San Andrés Larráizar”, en “Este País”, No. 86, 1998)

La segunda parte de este documento se titula “Compromisos del Gobierno Federal con los Pueblos Indígenas”, y comienza diciendo que “Las responsabilidades que el Gobierno federal asume como compromisos que el Estado Mexicano debe cumplir con los pueblos indígenas en su nueva relación son”, y a continuación enuncia y establece el claro contenido de esas obligaciones gubernamentales. Son en número de ocho y están constituidas del tenor siguiente:

  1. Reconocer a los pueblos indígenas en la Constitución General. Se trata de un compromiso que implica que “El Estado debe promover el reconocimiento, como garantía constitucional, del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas”, el cual “se ejercerá en un marco constitucional de autonomía asegurando la unidad nacional. Podrán, en consecuencia, decidir su forma de gobierno interna y sus maneras de organizarse política, social, económica y culturalmente.”
  2. Ampliar participación y representación políticas. El Estado cumplirá con esta obligación impulsando “cambios jurídicos y legislativos que amplíen la participación y representación políticas local y nacional de los pueblos indígenas” y esto, entre otras cosas, debe llevar “al reconocimiento de derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los pueblos indígenas…”

El compromiso 3, lo escribimos completo, por tratarse de una materia estrictamente jurídica: “Garantizar acceso pleno a la justicia. El Estado debe garantizar el acceso pleno de los pueblos a la jurisdicción del estado Mexicano, con reconocimiento y respeto a especificidades culturales y a sus sistemas normativos internos, garantizando el pleno respeto a los derechos humanos. Promoverá que el derecho positivo mexicano reconozca las autoridades, normas y procedimientos de resolución de conflictos internos a los pueblos y comunidades indígenas, para aplicar justicia sobre la base de sus sistemas normativos internos, y que mediante procedimientos simples, sus juicios y decisiones sean convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado”.

De los cinco compromisos restantes establecemos los enunciados solamente: 4. Promover las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas; 5. Asegurar educación y capacitación; 6. Garantizar la satisfacción de necesidades básicas; 7. Impulsar la producción y el empleo; y 8. Proteger a los indígenas migrantes.

La tercera parte trata de los “Principios de la nueva Relación”, en donde el Gobierno Federal hace el compromiso de asumir y acatar los Principios que deben normar la acción del Estado en su nueva relación con los pueblos indígenas. Estos Principios son:

  1. Pluralismo, que implica “el respeto a sus diferencias, bajo el supuesto de su igualdad fundamental”.
  2. Sustentabilidad, que implica asegurar “la perduración de la naturaleza y la cultura” En este punto hay remisión a lo normado por el Convenio 169 de la OIT, que implica, dado el caso, el derecho de los pueblos y comunidades indígenas “a recibir la indemnización correspondiente cuando la explotación de los recursos naturales que el Estado realice ocasione daños en su hábitat que vulneren su reproducción cultural.”
  3. Integridad, El Estado debe impulsar la acción integral y concurrente de las instituciones y niveles de gobierno que inciden en la vida de los pueblos indígenas, evitando las prácticas parciales que reaccionen las políticas públicas.
  4. Participación, El Estado debe favorecer que la acción institucional impulse la participación de los pueblos y comunidades indígenas y respete sus formas de organización interna, para alcanzar el propósito de fortalecer su capacidad de ser los actores decisivos de su propio desarrollo.
  5. Libre determinación, El Estado respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que harán valer y practicarán su autonomía diferenciada, sin menoscabo de la soberanía nacional y dentro del nuevo marco normativo para los pueblos indígenas.

La cuarta parte se refiere al “nuevo marco jurídico”, que se hace necesario por el establecimiento de la nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado que debe implicar a la Federación (ámbito nacional) y a las entidades federativas; por lo que el Gobierno Federal se compromete a diversas acciones.

  1. La Iniciativa de Reforma Constitucional de la COCOPA.

La Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA), creada por la propia Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas, integrada por miembros del Congreso de la Unión, presentó hacia fines de 1996 a la consideración del Ejecutivo un proyecto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se traducían legalmente los acuerdos que sobre la autonomía de los pueblos indígenas se había llegado en la primera mesa de San Andrés. El Ejecutivo, a cargo del Presidente Ernesto Zedillo, respondió a la COCOPA haciéndole modificaciones a su proyecto, mismas que el EZLN consideró inaceptables por contravenir a lo acordado, no estando apegadas a la amplitud de la autonomía convenida para los pueblos indígenas, lo que implica, según ve el EZLN, un incumplimiento del Gobierno Federal.

Después de un largo silencio zapatista, éste fue roto con la V Declaración de la Selva Lacandona, de 17 de julio de 1998, en la que se reitera la necesidad de cumplir con los Acuerdos de San Andrés y se acepta como propuesta de reforma constitucional en relación a los derechos indígenas, la de la COCOPA: “Aunque no incorpora todos los Acuerdos de San Andrés… la iniciativa de ley elaborada por la Comisión de Concordia y Pacificación es una propuesta de ley que nace del proceso de negociación y, por tanto, está en el espíritu de darle continuidad y razón de ser al diálogo, es una base firme que puede abrir la solución pacífica del conflicto, se convierte en una importante ayuda para anular la guerra y preceder a la paz”.

El jurista indígena Adelfo Regino escribe: “La tarea de la reconstitución -indígena- va aparejada con el reconocimiento en la Constitución y en las leyes mexicanas de los derechos indígenas que posibilitan una nueva relación entre el Estado y los pueblos indígenas. Y este reconocimiento debe partir incorporando al texto constitucional los Acuerdos de San Andrés, tal como lo plantea la iniciativa de la COCOPA, elaborada el 29 de noviembre de 1996”. (La Jornada, 9 de octubre de 1998).

Ese proyecto de reforma constitucional nunca fue sometido a las instancias legislativas durante la presidencia de Zedillo.

Para aceptar y entender la autonomía de los pueblos indígenas, se requiere aceptar y entender también el pluralismo jurídico; esto contra el monismo jurídico, que entiende sólo como Derecho a las leyes que da el gobierno y que concibe Estado y Derecho como realidades unívocas, esto es que son así y no pueden ser de otro modo.

A principios de diciembre del 2000, el Presidente de la República Vicente Fox Quesada, sometió al Constituyente Permanente la postergada Iniciativa de Reforma Constitucional de la COCOPA, sobre los derechos de los pueblos indígenas. La propuesta incluye la modificación de varios artículos de la Constitución, de manera especial el 4° y el 115.

Ante ello, entre febrero y marzo de 2001, se da la marcha hacia la Ciudad de México y su permanencia en ella de los comandantes del EZLN, con el objeto de convencer a los legisladores de aprobar las modificaciones constitucionales en el sentido de la propuesta de la COCOPA que había hecho suya el Ejecutivo Federal.

En el transcurso de la marcha de los zapatistas, contando con la presencia de ellos, se celebra el III Congreso Nacional Indígena, en Nurio, Michoacán. Alrededor de cinco mil delegados, representantes de los pueblos indios, asumieron como propia la propuesta de reforma constitucional de la COCOPA al considerar que “recoge en su espíritu y su letra los Acuerdos de San Andrés, firmados por el gobierno federal y el EZLN el 16 de febrero de 1996, en materia de derechos y cultura indígena”. Y agregan que “debe ser aprobada sin modificaciones, porque lo que para los legisladores es letra muerta, para nosotros es vida”. El documento final del Congreso de Nurio es respaldado por aproximadamente 47 pueblos indígenas del país.

El Constituyente Permanente conoció de la Iniciativa presidencial, y aprobó unas reformas a la Constitución en materia indígena, distintas a las de la propuesta de la COCOPA. Formalmente, en lugar de modificar y añadir substancialmente el artículo 4º., adicionar el 18 y reformar el 26, el 53, el 73, el 115 y el 116; adicionó dos párrafos al artículo 1º, reformó el 2º, derogó el párrafo   primero del 4º y adicionó un párrafo al 18 y otro al 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La Reforma constitucional se publicó en el Diario Oficial en su edición de 14 de agosto de 2001.

  1. Rechazo a la Reforma en materia indígena.

            Los voceros y asesores del EZLN y del Congreso Nacional Indígena han repudiado la Reforma Constitucional por considerarla no sólo insuficiente, sino incluso, en algunos aspectos, contraria a los intereses de los pueblos indígenas.

De manera general, la Reforma a la Constitución ha sido rechazada por lo siguiente:

  1. Se considera que aunque se establece formalmente el reconocimiento y garantía de los pueblos y comunidades a la libre determinación y autonomía, está de tal modo normado que se trata de una contrarreforma, en donde lo que se ofrece a los indígenas es “indigenismo” por autonomía, tutela por capacidad de decisión. Programas sociales y asistencia, en lugar de libre determinación.
  2. A las comunidades se les designa como “entidades de interés público”, en vez de reconocerlas como “entidades de derecho público”, quedando así limitadas en sus acciones y haciéndose más difícil la reconstrucción de los pueblos. En este punto violándose los Acuerdos de San Andrés.
  3. La sustitución de las nociones de tierra y territorios por el de “los lugares que habitan u ocupan”, desterritorializa a pueblos y comunidades y les quita su base material de vida y desarrollo. También en este punto se trata de una clara violación a los Acuerdos de San Andrés.
  4. Se considera que la libre determinación y autonomía queda subordinada a las decisiones y leyes unilaterales de los congresos locales, de cada entidad federativa, por la remisión de la reforma constitucional, a su reglamentación por leyes estatales.
  5. Se limita el derecho de las comunidades a asociarse. Se contraviene lo acordado en San Andrés Larráinzar.
  6. Se limita la posibilidad de que los pueblos indígenas adquieran sus propios medios de comunicación. También en contra de los convenido en San Andrés.

Se ha impugnado también la forma, el cómo se procedió a hacer esta legislación para los pueblos indígenas, sin consultarlos como parte interesada, como “pueblos interesados”, violándose el Artículo 6, 1 a) del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que manda que, en aplicación del propio Convenio que reconoce derechos de los pueblos indígenas, los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

El rechazo que hicieron los pueblos indígenas a la reforma constitucional, los llevó a emprender acciones políticas y jurídicas. Las segundas consistieron en amparos ante jueces de distrito y controversias constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia; estos recursos legales, fueron declarados improcedentes por el Poder Judicial Federal. La Corte emitió su fallo el 6 de septiembre de 2002, sustentando que no era competente para revisar reformas a la Constitución.

 

  1. Vivir la autonomía: algunos ejemplos.

Después de la Reforma Constitucional emitida por el Congreso de la Unión actuando como órgano revisor de la Constitución y de la confirmación implícita de la Reforma por la Suprema Corte de Justicia, los pueblos indígenas mexicanos no se han dado por vencidos. Como dice López Bárcenas “los zapatistas y gran parte del movimiento indígena… se regresaron a sus comunidades a ejercer en los hechos lo que el Estado les había negado reconocer en sus leyes: el derecho a la autonomía.” (La Jornada, 13 de Agosto de 2003). Se trata de experiencias de pluralismo jurídico.

La concepción del Derecho en la modernidad es unívoca. El Derecho tiene un sólo sentido, responde a una única realidad: el Derecho es la Ley. Así Ley es igual a Derecho; y Derecho es igual a Ley. Y la ley tiene como fuente exclusiva de origen al Estado. Así que el Derecho está constituido por un conjunto de normas establecidas por el Estado para que rijan la sociedad, y se le llama Ley. La ley constituye la base del sistema jurídico.

Dice Paolo Grossi que, con el advenimiento de la concepción moderna del Derecho, el viejo pluralismo es sustituido por un rígido monismo, de tal modo que el “drama del mundo moderno consistirá en la absorción de todo el derecho por la ley, en su identificación con la ley”. (“Mitología Jurídica de la Modernidad”, 2003)

El pluralismo jurídico se separa de la teoría univocista de la modernidad; hace un rompimiento epistemológico. Acepta la diversidad, lo plural, no de manera equívoca; no el todo se vale; no el todo es Derecho; sino con una racionalidad analógica, que acepta lo diverso, lo distinto, pero sin perder lo esencial de la juridicidad, lo que le da sentido en última instancia, lo que le permite ser Derecho: la justicia.

Acepto, entonces, como pluralismo jurídico aquel que implica un proyecto emancipador, una praxis de liberación. Esto es, “un proyecto jurídico resultante del proceso de prácticas sociales insurgentes, motivadas para la satisfacción de necesidades esenciales.” (“Pluralismo Jurídico: Nuevo Marco emancipatorio en América Latina”, 2007)

5.1 Municipios autónomos rebeldes zapatistas.

En la zona de influencia zapatista funcionan municipios autónomos rebeldes conducidos por las propias comunidades. En estas experiencias propias de autogobierno, el EZLN no interviene. Se deslinda el campo político administrativo que corresponde a las autoridades municipales y el campo militar; los mandos militares del EZLN no pueden ocupar cargos de autoridad ni en comunidades ni municipios.

En agosto de 2003 las comunidades zapatistas anuncian la instauración de las Juntas de Buen Gobierno “creadas con el fin de contrarrestar el desequilibrio en el desarrollo de los municipios autónomos y de las comunidades; para mediar en los conflictos que pudieran presentarse entre municipios autónomos y entre municipios gubernamentales; para atender las denuncias contra los Consejos Autónomos por violaciones a los derechos humanos, protestas e inconformidades”, y para otras tareas de apoyo y coordinación en relación a los propios municipios autónomos.

Con las Juntas de Buen Gobierno nacen los Caracoles como espacios de encuentro político y cultural. Los zapatistas explican: “serán como puertas para entrarse a las comunidades y para que las comunidades salgan; como ventanas para vernos dentro y para que veamos fuera; como bocinas para sacar lejos nuestra palabra y para escuchar la del que lejos está. Pero sobre todo, para recordarnos que debemos velar y estar pendientes de la cabalidad de los mundos que pueblan el mundo”.

Con fecha veintiséis de febrero de 1994, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) dio un comunicado que se conoce como mandar obedeciendo, en donde establece sus líneas fundamentales de filosofía política, su concepción del ejercicio del poder y su modo de entender la democracia. Entre otras cosas muy interesantes, se dice: “Fue nuestro camino siempre que la voluntad de los más se hiciera común en el corazón de los hombres y mujeres de mando. Era esa voluntad mayoritaria el camino en el que debía andar el paso del que mandaba. Si se apartaba su andar de lo que era razón de la gente, el corazón que mandaba debía cambiar, por otro que obedeciera. Así nació nuestra fuerza en la montaña, el que manda obedece si es verdadero, el que obedece manda por el corazón común de los hombres y mujeres verdaderos. Otra palabra vino de lejos para que este gobierno se nombrara, y esa palabra nombró “democracia” este camino nuestro que andaba desde antes que caminaran las palabras”.

Los municipios autónomos rebeldes y las Juntas de Buen Gobierno tienen esa filosofía política como base. Su tendencia, al ejercer el gobierno, es la de mandar obedeciendo.

Para ir al archivo de textos de Jesús Antonio de la Torre Rangel dar clic en su nombre

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