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Con motivo del debate que se presenta en estos momentos sobre la reforma política, comparto con ustedes el ensayo Reforma del Estado. Análisis de una agenda inacabada (2000-2006), que publicó la Cámara de Diputados y, posteriormente, la Cámara de Senadores, durante 2008 (Primera edición, Cámara de Diputados, LX Legislatura, México, 2008; Segunda edición, Senado de la República, LX Legislatura, Comisión de Biblioteca y Asuntos Editoriales, México, 2008).
El texto constituye el trabajo final del Master en Gobernabilidad y Desarrollo Humano que cursé en la Universitat Oberta de Catalunya y que se presentó en abril de 2006.
El aporte busca la revisión de uno de los intentos reformistas fracasados, el del sexenio pasado, esperando no volver a caer en errores que ya hemos vivido y, de nueva cuenta, desperdiciar la oportunidad de un acuerdo de cambio político.
A continuación, en esta primera entrega, se inicia la reproducción del texto de la segunda edición, gracias a la gentileza de Gustavo Arturo de Alba.
Índice
Presentación
Agradecimientos
Resumen ejecutivo
1. La Reforma del Estado
Concepto
Teoría del cambio político
¿Reforma para la transición?
Alcances de la Reforma del Estado y amplitud del debate
El énfasis en lo político-jurídico
2. La Reforma del Estado en México
Reformas del Estado mexicano
Antecedentes inmediatos: cambiar para preservarse
3. La Reforma del Estado en el gobierno del cambio
La propuesta y sus variaciones
Los vaivenes de la conducción política
4. Las complicaciones para la Reforma del Estado en México
La iniciativa gubernamental
La postura de los actores estratégicos
5. Conclusión y asignatura: Reforma del Estado, vía de gobernabilidad de la transición democrática
Bibliografía
Presentación
Para la acreditación del Master en Gobernabilidad y Desarrollo Humano de la Universitat Oberta de Catalunya, en abril de 2006 presenté el ensayo Análisis de la política de Reforma del Estado del gobierno mexicano, que corresponde, en estricto sentido, a la gestión de Vicente Fox Quezada.
A más de dos años de la elaboración de este texto, hoy se publica nuevamente a través de la LX Legislatura de la Cámara de Senadores, en un momento fundamental para la Reforma del Estado en nuestro país, una vez que las Cámaras de Senadores y Diputados aprobaron la Ley para la Reforma del Estado, la cual establece los mecanismos para que el propio Congreso, los partidos políticos y el gobierno federal discutan y acuerden cambios al régimen jurídico y político de México (Régimen de Estado y Gobierno, Democracia y Sistema Electoral, Federalismo, Reforma del Poder Judicial y Garantías Sociales).
De acuerdo a esta ley, se crea la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión como la instancia rectora del proceso de Reforma del Estado. Es decir, la mencionada norma legal dispone llevar a cabo los trabajos que generen nuevas leyes e instrumentos que hagan efectivas las transformaciones que se acuerden en el término de un año, que es el período fijado para ver los resultados del debate que se convocó.
En este lapso se efectuó la realización de un amplio y enriquecedor ejercicio de análisis, recopilación, propuesta, debate y consenso que, sin embargo, no se ha traducido aún en los acuerdos sustantivos que deriven en una nueva generación de reformas para el país, más allá de la reforma electoral de noviembre de 2007.
En este contexto, la publicación del presente trabajo es una modesta contribución en la que se revisa de manera particular el desarrollo de la política pública de Reforma del gobierno mexicano durante el periodo 2000-2006 y que ofrece también un concepto de Reforma del Estado, así como las experiencias que se han tenido en México de este proceso. Al analizar todo esto, específicamente las variaciones, complicaciones y posturas que se tuvieron en el sexenio pasado en y ante la política reformista, pueden apreciarse experiencias que se deben superar y áreas de oportunidad para hacer fructífero el reto de una política de cambio que deberá ser, por lo que se plantea ahora, una política pública de Reforma del Estado conducida por el Estado, no solamente por uno de sus poderes.
Es necesario aclarar que el ensayo analiza la política gubernamental hasta abril de 2006. De esta fecha hasta el término del gobierno de Vicente Fox, en noviembre del mismo año, no se implementó ninguna acción que impactara en la política pública porque, como se explica en el Capítulo 4, ya no hubo ningún margen de maniobra por parte de la Secretaría de Gobernación ante la necesidad de atender el proceso electoral, el conflicto postelectoral y demás conflictos que se presentaron al cierre del sexenio pasado. Aunque ello no impidió que Gobernación, a lo interno, siguiera elaborando una propuesta más acabada de temas prioritarios para la Reforma del Estado. Esta acotación es importante hacerla porque el ensayo se presenta tal cual fue entregado a examen, tan sólo con algunas correcciones menores y observaciones de los revisores.
Sirva entonces este aporte para sumar a la buena conducción y culminación de la Reforma del Estado en México.
Agradecimientos
Extiendo cumplidas gracias para la publicación de la presente edición al Sen. Felipe González González y al Sen. Eugenio Govea Arcos, presidente de la Comisión de Biblioteca y Asuntos Editoriales de la LX Legislatura del Senado, por el logro de la publicación de este trabajo.
Por el interés que me reforzaron en el tema de la Reforma del Estado, agradezco a José Juan Sánchez González, profesor en la Especialidad en Análisis Político de la Universidad Autónoma de Aguascalientes, y a Oscar Oszlak, eminente autoridad en la materia, que en la UOC logró transmitirme parte de su riqueza y claridad de pensamiento.
Reconozco la indispensable colaboración de Raúl Vázquez Osorio, Leonardo García Camarena, Javier Becerra Pedrote y Felipe González González, quienes, desde su posición de funcionarios públicos, mostraron siempre su disposición y visión crítica para enriquecer esta obra.
Agradezco la tutoría de este trabajo a César Yáñez y la revisión que hizo del mismo junto con Agustí Cerillo. Por sus observaciones y correcciones, gracias también a Ricardo Vázquez y José Manuel Mata.
Como siempre, gracias a mi esposa Erika Italia y a mis hijos León Bernardo, Mariana Victoria y Anna Italia, por las horas que les robé, su comprensión y apoyo.
Resumen ejecutivo
El objetivo de este trabajo es realizar un balance de la política de Reforma del Estado del gobierno mexicano como vía de gobernabilidad del proceso de transición democrática.
En principio se establece un marco conceptual de la Reforma del Estado, proceso que, para el caso mexicano, va y viene de boca en boca de políticos, actores estratégicos y sociedad, pero termina siendo todo y nada en la retórica. Aún entre los estudiosos del tema, la Reforma del Estado se entiende desde varios enfoques, por lo que sus alcances son parte de un amplio debate. En este se ubica también la naturaleza de la Reforma, pues sobre cambio político hay una tradición en su estudio desde el pensamiento clásico, que se enriquece en la modernidad y continúa actualmente en torno a los procesos de transición.
Justamente, con esta intención, en los capítulos 1 y 5 se propone en el trabajo que el sentido de la Reforma del Estado es guiar la transición democrática, proporcionándole certidumbres y gobernabilidad. En ello hay un acento en el estudio de lo político-jurídico como asignatura central de la Reforma del Estado, lo que denota la importancia de estos componentes de la agenda estatal, pero también el desconocimiento de los alcances de una política reformista.
En México, como en América Latina, aparece el tema de la Reforma del Estado en la década de los 80, con la clara intención de redefinir las fronteras entre el Estado y el mercado. Así, con el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988), dado el agotamiento del Estado populista -a la par del deterioro de los estados benefactor y socialista en otras partes del mundo-, se operan las llamadas reformas de primera generación, consistentes en medidas de adelgazamiento del aparato estatal en apego a las indicaciones de los organismos financieros internacionales.
Esta fase cumplió su cometido en tanto se trata de la eliminación de capas de obesidad del Estado, pero no significó la configuración de un modelo que ofreciera mejores niveles de desarrollo, equidad y gobernabilidad. Se cumplió simplemente con el recetario y no se instituyeron medidas alternas para el crecimiento, la igualdad y el acuerdo. En descargo de Miguel de la Madrid, puede decirse que le explotaron las contradicciones del viejo sistema, pero ello no quita que la suya sea reconocida como una gestión gris.
Con Carlos Salinas de Gortari en la presidencia (1988-1994), hay una elaboración más acabada en las intenciones de reformar al Estado. La nueva clase política en el poder emprendió cambios en la política económica que se tradujeron en estabilización, controles financieros, controles fiscales, renegociación de la deuda externa, apertura comercial y más privatizaciones; en la política se opera un cambio gradual y selectivo, y se intenta la reforma del PRI, llegando incluso a plantearse una nueva ideología para el partido en el poder (liberalismo social); en política social nace el Programa Nacional de Solidaridad como vía para la creación de una nueva base social; en la reforma administrativa hay un redimensionamiento del sector paraestatal, las Secretarías de Desarrollo Social y Hacienda. Además, es notoria la transformación del papel de México en el mundo, con el impulso de la inserción de país en la globalización a través de los mecanismos de apertura comercial.
Sin duda, algo que soportó estas mutaciones descansa en la reforma de la estructura jurídica, con las reformas que se operan en el sistema electoral, la reprivatización de la banca, la autonomía del Banco de México, la educación, el estatuto de las iglesias, el régimen de la propiedad rural, los derechos humanos, etc.
Las reformas emprendidas desde los 80 fueron truncas, pues si bien perseguían mejorar el desempeño económico y los índices de bienestar, buscaban, al mismo tiempo, preservar el modelo político. Es decir, adecuarse a los vientos modernizadores del mercado y el desarrollo social, sin abrirse en lo político.
Aún sin la intención de apertura política, los rasgos de liberalización en otros campos empujaron al avance de la democracia, destacando medidas que el propio gobierno se veía compelido a tomar, algunas de ellas presentadas como concesiones o medidas de un gobierno visionario.
En la tercer parte del trabajo se presenta el análisis de la política de Reforma del Estado en el gobierno de Vicente Fox. En la revisión destaca la ausencia de una política pública en la materia, la incompetencia en la conducción política de la Secretaría de Gobernación y la abundancia en la generación de propuestas para la Reforma que no lograron procesarse. Gobernación se convirtió en un gran recipiente en donde cabían todas las iniciativas, pero sin garantías de que se fueran al plano de las realizaciones.
En este hecho el problema de fondo es la falta de acuerdos, lo que es una responsabilidad principal del Ejecutivo, pero también de todas las fuerzas políticas y la propia sociedad y sus organizaciones. Esta deficiencia es, sin duda, la principal en el cambio político que se presenta en México desde 2000, el cual, por lo mismo, se queda hasta ahora en alternancia.
Actualmente, la Segob tiene una agenda para la Reforma del Estado, pero limitada por los errores de la gestión de la misma dependencia y por la agenda electoral. En este momento las prioridades de política interior consisten en que las elecciones se realicen sin conflicto y que el gobierno termine su gestión con gobernabilidad. La pretensión para la Reforma del Estado, en un escenario de estabilidad, es sacar adelante una reforma electoral después del 2 de julio.
Las complicaciones para la Reforma del Estado en México se originaron desde la misma falta de estrategia gubernamental, de los vaivenes en las propuestas, así como también de la apuesta irresponsable de la oposición al fracaso del gobierno federal. Los actores estratégicos no lograron ponerse de acuerdo, pues la coyuntura se impuso a la posibilidad de una agenda nacional para el desarrollo. En el recuento se encuentran muchas oportunidades perdidas y el surgimiento, por tanto, de voces que siguen proponiendo hacer algo, principalmente el sector empresarial y la academia. Pese a estas iniciativas, algunas realizadas con impactantes despliegues, las campañas a la presidencia ocupan la agenda nacional.
En el último capítulo, se concluye y propone la tesis que se reitera a lo largo del trabajo: en México la Reforma del Estado puede ser vía de gobernabilidad de la transición democrática.
1 La Reforma del Estado
Este capítulo busca establecer un marco conceptual de la Reforma del Estado, proceso que, para el caso mexicano, va y viene de boca en boca de políticos, actores estratégicos y sociedad, pero termina siendo todo y nada en la retórica. Resalta que, aún entre los estudiosos del tema, la Reforma del Estado se entiende desde varios enfoques, por lo que conviene delimitarla
El tema se ubicará también desde la perspectiva del cambio político, esto es si el proceso se coloca como una transformación gradual o revolucionaria. En este sentido, la Reforma del Estado que se plantea en México debe valorarse en función de la transición política. Ello significa, esencialmente, revisar si fue la gran política de la transición o tan sólo un componente de ésta.
Se enfatiza el papel ideal de una Reforma del Estado que sea abarcativa y se constituya como el mapa de navegación del cambio político.
Posteriormente, veremos que el peso de lo político-jurídico es lo que atrae y en lo que se centra la Reforma del Estado. En este punto se busca distinguir que, no sin razón, se aspira a una transformación de estructuras políticas, pero no se incluyen transformaciones de otra naturaleza. El tema da para muchas reflexiones, pues se puede considerar que cambiando las instituciones políticas se darán los cambios, por añadidura, en otras esferas; o bien, proponer una reforma más allá del ámbito político y que implique también esto reformar al Estado. Hay una abundancia del debate teórico al respecto que también se busca sintetizar en el trabajo.
Concepto
El concepto de Reforma del Estado comprende una amplitud de procesos y medidas que incluye varias y diversas transformaciones, que en ocasiones puede llevar a una confusión. Reforma del Estado es, en un primer momento, el ajuste al sobredimensionamiento del Estado, para luego identificarse con tareas de campos específicos como la modernización y la apertura económica, la reforma administrativa, el avance de la democracia, la reforma institucional, la implementación de nuevos mecanismos de inclusión social, la reforma político-electoral, el rediseño constitucional, etc. Por ello, Sánchez González no se equivoca en afirmar que “es lo que cada quien ha ido entendiendo en la marcha de un acelerado proceso de cambios y de inercias que se resisten a modificarse y además es una idea múltiple y ambigua.”(1)
La idea de reformar el Estado, que surge con fuerza en la pasada década de los 70, parte de “la crítica al Estado benefactor, que tuvo lugar, principalmente, en Europa y los Estados Unidos; la crítica al Estado burocrático del socialismo real en Europa Central y en la antigua Unión Soviética y, en Latinoamérica, la crítica al Estado populista.”(2)
El concepto de Reforma del Estado se entiende acuñado después de las críticas antes mencionadas, que en el caso particular de México se manifiestan, además, con una crisis fiscal y el avance de la democracia.
“La reforma del Estado mexicano ha sido una empresa colectiva compleja, multidimensional, que no es entendida correctamente si es vista única o unilateralmente como un desmantelamiento o achicamiento del aparato estatal por la presión de tener que sanear las finanzas públicas. El estímulo inicial para iniciar y acelerar la reforma del Estado mexicano proviene sin duda de su pesado déficit fiscal, pero también del déficit de consenso político que provocó la crisis entre varios sectores sociales y regiones del país.”
“En el fondo, la reforma del Estado es la respuesta al agotamiento de toda una economía política, es decir, de un modelo de desarrollo económico y de la red de instituciones y prácticas políticas que lo sus-tentaban. Por ello, la aspiración de la reforma fue armar una nueva economía política para México, un nuevo sistema económico, político y administrativo. La envergadura de la empresa explica asimismo las resistencias, reticencias, impugnaciones y hasta el levantamiento armado en Chiapas en 1994. Muchas cosas cambiaban al mismo tiempo y muchos también, con buenas o malas razones, fueron reticentes u hostiles al sentido, alcance y velocidad del cambio.”(3)
A los fracasos del modelo económico y el desarreglo del acuerdo con que se condujo el sistema político mexicano, hay que agregar un entorno global de competencia y la convulsión en el plano ideológico por la caída de la Unión Soviética, que acarreo el fin de la bipolaridad y el aparente triunfo neoliberal que llegó a proclamar el fin de la historia.
En el debate sobre la Reforma del Estado, la discusión de fondo es la disputa de espacios, fronteras y funciones entre el Estado, el mercado y la sociedad. Las tensiones derivadas de apreciar e implementar cambios en roles y reglas constituye la materia de la Reforma del Estado.(4)
El asunto entonces no es menor porque se trata de valorar las funciones esenciales y tradicionales de la institución política que se gesta a partir de la modernidad. La organización política siempre ha existido, pero el Estado Nación sólo a partir del Renacimiento. En esta organización política tan peculiar, encontramos nuevos elementos que tipifican al Estado moderno: la soberanía nacional, los derechos individuales, la representación política, la división de poderes, el Estado de derecho y la idea de la personalidad jurídica del Estado.(5)
Sin embargo, el Estado Nación hoy está transformándose no tan sólo por la disputa de espacios y límites con el mercado y la sociedad, sino porque estamos ante un proceso de mayor alcance: el fin de la modernidad y la gestación de una nueva época, cuyos contornos apenas se están dibujando. En este gran entorno se explica el cambio que se opera en el Estado. No hay que dejar de advertir que en este proceso permanecen los componentes de la agenda del Estado y estos se ensancharán, achicarán o se replantearán en razón de las tendencias de la época que surgirá.
Hay que comprender las cosas desde este mirador, aceptando que hay una transformación del Estado orientada por la disputa con el mercado, pero que queda por hacer la reforma de equilibrios virtuosos que logren la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad.
En este contexto, la Reforma del Estado ha sido una respuesta o adecuación a las nuevas realidades, que impone el cambio en roles y racionalidades: “¿Cuál es la propuesta? En la versión más sencilla, la Reforma del Estado es el cambio de los criterios con los que el Estado opera en el gobierno los asuntos públicos. De un criterio paternalista, patrimonialista, cerrado, a otro de autonomías corresponsables, regulado, abierto y no discrecional.”(6)
En tal sentido, Fleury es precisa al señalar: “El proceso de Reforma del Estado, con la redefinición de sus relaciones con la sociedad, es un proceso eminentemente político, a través del cual se están reconfigurando las relaciones de poder de las sociedades latinoamericanas.”(7)
Teoría del cambio político
La Reforma del Estado es un proceso que se inserta en el cambio político, el cual hay que comprender para ubicar el lugar de la reforma estatal. La idea del cambio político ha sido abundantemente explorada en los últimos años, pero su estudio trasciende al interés reciente. El pensamiento político siempre se ha ocupado del concepto de manera central y vasta, por lo que hay que distinguir su estudio en diferentes momentos: a) bajo la teoría clásica, b) a partir de la modernidad política y c) desde los estudios de la transición a la democracia.
En la teoría clásica el punto de partida es la clasificación que hace Aristóteles de las formas de gobierno en cuanto a su número y forma (quién y cómo gobierna). El filósofo se encarga de revisar las razones de las transformaciones en función de vicios, desacuerdos, intereses y valores. El cambio opera entonces cuando se dan algunas modificaciones en los parámetros de clasificación, mismas que representan cambios históricos.
Platón observa la sucesión de regímenes en orden decreciente (aristocracia-oligarquía, politeia-democracia, monarquía-tiranía), donde el cambio político se da por la corrupción de principios.
Polibio aporta su visión sobre las formas de gobierno. El reino, la aristocracia y la democracia como formas buenas; en contraste con las respectivas formas malas: tiranía, oligarquía y oclocracia. Distingue entre gobiernos que recurren a la fuerza o al consenso, así como su posición frente a la ley (respeto o ilegalidad). El itinerario del cambio político es cíclico y las rotaciones se deben a exclusiones que podrían evitarse en un sistema mixto, porque es más estable. “Luego, lo opuesto del cambio político no es tanto la estabilidad política, sino más bien la inmutabilidad política. Es una verdad reconocida que el mejor gobierno es el más estable. En la antigüedad ese lugar fue ocupado por el gobierno mixto, no porque fuera inamovible, sino porque facilitó que los cambios fuesen en el sistema (reforma) y no de sistema (revolución).”(8)
En la Modernidad, durante su gestación y apoteosis -siglos XV al XVIII-, e incluso hasta el siglo XIX, el cambio político incorpora otros significados que se comprenden por lo que ésta es. Las grandes transformaciones en el mundo a partir del siglo XV sólo pueden explicarse como parte de una transformación de mayor alcance y profundidad conocida como Modernidad. En la Edad Media el tiempo era lento, el orden y visión del mundo era teocéntrica y la fe se consideraba como la vía única de explicación y comprensión de la naturaleza. Tal estado de cosas sufre un drástico cambio a partir del siglo XV con el Renacimiento, la reforma protestante y el descubrimiento de América, movimientos que constituyen la gestación de la Modernidad, la cual logra su síntesis posteriormente con la Ilustración.
La modernidad tiene como características distintivas la secularización y el predominio de la razón; con la Ilustración se añade la negación del pasado y la conformación de ideales utópicos que se convierten en proyectos. Para dejar de pensar y hablar del paraíso terrenal, se concebirán ahora sociedades perfectas que derivarán en la larga confrontación de izquierdas y derechas, de liberalismo versus socialismo.
La idea del cambio político tiene como marco principal la disputa entre el orden temporal y el espiritual, iniciada desde la Edad Media y que termina a favor de la secularización. El cambio político también se apreciará en los binomios monarquía-república, o imperio-república en el caso de las colonias. En cuanto a su sentido, a diferencia de la teoría clásica, el cambio de régimen se considera un fenómeno favorable al desarrollo, como abundantemente lo explica el marxismo, que hace una apología de la revolución, la cual engloba un cambio en todos los órdenes. En la evolución de la Modernidad, el binomio que sustituye a los anteriores es el de autocracia-democracia.
En los estudios de la transición a la democracia hay un tratamiento del cambio político, de hecho la idea de transición es una expresión del mismo. La ciencia política y filosofía política enseñan que los procesos de cambio político se han dado a través de dos vías, por evolución o por revolución. La evolución se da en el tiempo de forma gradual, mientras que la revolución constituye un periodo breve de instauración, aunque después venga una etapa de institucionalización que puede resultar prolongada; en ambos modelos de cambio político se diseñan nuevas reglas de funcionamiento del sistema político y se proponen la consecución de objetivos nacionales que difieren del anterior sistema. En el caso de los procesos revolucionarios es muy claro como se da un viraje en las metas que persiguen los nuevos regímenes revolucionarios, mientras que en los cambios evolutivos esto resulta menos perceptible. De hecho, el punto esencial de una transformación termina no con el ascenso de una nueva clase política, sino con la instalación de un nuevo orden jurídico institucional y, en definitiva, con la implantación de una nueva cultura política.
Sin embargo, la rapidez o lentitud del cambio político, así como el establecimiento de nuevos objetivos nacionales, no son la nota distintiva entre evolución y revolución, como si lo es el método. En la evolución, el método de los cambios es pacífico, en tanto que en la revolución es violento. A partir de esta básica distinción se puede hacer más complejo el análisis para la explicación de transformaciones particulares, distinguiendo el énfasis que tuvieron o se concede a diversos factores.
La transición es entonces un método que se ubica en el modelo de la evolución. Cansino apunta la idea de transición, compendiando a los autores más reconocidos:
“En la teoría del cambio político, suele entenderse por transición política el intervalo entre un régimen político y otro, asumiendo por régimen político el conjunto de patrones, explícitos o no, que determinan las formas y los canales de acceso a las principales posiciones gubernamentales, las características de los actores que son admitidos y excluidos de este acceso, y los recursos y las estrategias que pueden usarse para tener acceso. De esta manera, los momentos de transición están definidos por el cuestionamiento a los arreglos institucionales y las prácticas políticas; esto es, por la ausencia de consenso hacia ellos y la lucha hacia la definición y establecimiento de unos nuevos.”
“De acuerdo con la premisa anterior, la transición democrática, o transición de un régimen autoritario a uno democrático, es el intervalo durante el cual se pasa de un conjunto de arreglos institucionales y prácticas políticas definidos y controlados discrecionalmente por la élite en el poder, a otro acuerdo en el que la definición y el funcionamiento de las estructuras y las prácticas políticas se someten a la discusión, están garantizadas por la constitución y respaldadas por la participación ciudadana.”(9)
El estudio del cambio político debe llevar a la conclusión serena de que el mismo no es garantía ni de mejores gobiernos, ni de instauraciones victoriosas de regímenes, ni de democracia. La enseñanza que se debe tomar es que el cambio político sólo puede ser virtuoso con los valores de la política: “no hay cambio político allí donde la política desaparece como elemento unificador del poder y moderador de las discrepancias.”(10)
¿Reforma para la transición?
La Reforma del Estado puede asumir como uno de sus propósitos la transición democrática, entro otros. Definir este propósito toca a cada situación particular. En el caso mexicano es evidente que la Reforma del Estado ha sido un proceso iniciado desde finales de los 80 con un balance que muestra avances importantes, pero también rezagos. La transición, por su parte, tiene una historia anterior.
En el año 2000 México da un paso fundamental en su proceso de transición con el triunfo electoral del Partido Acción Nacional encabezado por Vicente Fox. En una contienda política histórica resultó vencedora la promesa de cambio que se generó en la mayoría de los votantes mexicanos (42%), combinada con el hartazgo hacia un régimen que estuvo en el poder por más de setenta años, así como el ejercicio del llamado “voto útil” de quienes vieron la oportunidad de sacar al PRI de Los Pinos.
En la decisión por la alternancia pueden incorporarse muchas causas y procesos de largo plazo, que nos dan cuenta de cómo lo sucedido es resultante de una serie de transformaciones que se gestaron en muchos casos, a modo de liberalización, en el seno mismo de los gobiernos priistas. En la revisión de hechos, puede apreciarse también la importancia de los actores estratégicos como impulsores del cambio, así como el agotamiento de las estructuras económicas y sociales que detonaron ajustes y aperturas, cuyos propósitos encuadran en las grandes corrientes reformistas de modernización y Reforma del Estado.
Durante este largo camino, cuyas fechas significativas son muchas, también se ha podido observar la vulnerabilidad de las instituciones para sostener la gobernabilidad, amenazada en algunos momentos de forma deliberada desde los nodos del propio sistema. Trágicos y desestabilizadores fueron los eventos que se presentaron en el último tramo del gobierno salinista (el asesinato del Cardenal Posadas en mayo de 1993, el surgimiento del EZLN en enero de 1994, el asesinato del candidato priista Luis Donaldo Colosio en marzo de 1994, y el asesinato de Francisco Ruiz Massieu, secretario general del PRI y coordinador de los diputados electos de su partido, en septiembre del mismo año), que sumados a los desequilibrios sociales y financieros que se taparon y presentaron como “mitos geniales”, por un lado, y los erróneos manejos de las finanzas y la confianza en la inversión, por el otro, nos condujeron a la crisis económica de inicios del sexenio zedillista.
Los sucesos presagiaban que la permanencia del Partido Revolucionario Institucional terminaría. Así lo advirtieron la mayor parte de los actores políticos. Las elecciones de 2000 constituían entonces una selecciones fundacionales, porque se requería el rediseño institucional de país, la reconversión de las estrategias de combate a la pobreza y la conservación y fortalecimiento de la planta productiva para lograr la exitosa inserción de México en un mundo al que ya se había abierto desde 1986 con la adhesión al GATT, y más activamente en 1994 con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio con América del Norte.
Las propuestas político partidistas que lucharon por ganar la presidencia de la República tenían grandes coincidencias generales en trazar nuevos caminos, más allá de las naturales interpretaciones diferenciadas respecto a los mecanismos para lograr el cambio. El 2000 se apreció como la gran oportunidad de sentar bases, incluso si el ganador hubiese sido el Revolucionario Institucional; sin embargo, la riqueza de los temas que conformaron la agenda de nuestra transición, que de hecho sigue enriqueciéndose, contrasta con las dificultades hasta ahora para establecer acuerdos respecto a la forma en que se deben concretar las transformaciones que se propusieron.
En retrospectiva, el 2000 no ha representado un cambio fundacional, sino apenas una alternancia que arroja sustanciales modificaciones para la democracia, pero no la instauración de una nueva forma de arreglo social. El 2000 trajo consigo una carga inmensa de expectativas que hoy resultan muchas de ellas inalcanzables. Se concibió el 2000 como una fecha mágica que acarrearía grandes cambios, y hoy podemos ver que estos no se han dado. Este es un problema de percepción muy grave, que muestra, además, que no hubo ni ha habido la preparación efectiva para la elaboración y ejecución de las políticas públicas que aborden los grandes temas nacionales. Se pensó, erróneamente, que el sólo cambio de partido y élites burocráticas sería suficiente para que las cosas caminaran como se deseaba; la nueva clase gobernante no se preparó para esta ruta, tampoco los actores opositores y, lamentablemente tampoco, la misma sociedad.
La realidad marcó en el 2000 el imperativo de cambio. Con qué fines, significados e instrumentos orientarlo es la responsabilidad de la autoridad. En la coyuntura que se analiza, la transición era la empresa que debía realizar el gobierno, y la Reforma del Estado la vía para lograrla con gobernabilidad.
Alcances de la Reforma del Estado y amplitud del debate
¿Cuál es el contenido de la reforma estatal? Frente a la abundancia de perspectivas y propuestas, es necesario trazar unos cuadrantes que delimiten. Sánchez González ofrece un análisis sobre la Reforma del Estado a partir del estudio de la posición, el propósito y el enfoque de las políticas que han buscado implementarla.
De este modo, la Reforma del Estado vista por la posición que puede tomar, se refiere básicamente a los campos en que incide: economía, política, sociedad, administración y derecho. En cuanto a su propósito, el autor señala algunas tendencias que expresan el objetivo particular de la política reformista desarrollada en algunos de las posiciones ya referidas, así podemos encontrar propósitos para los cambios en política económica, la renovación de régimen, el desarrollo social y la modernización del aparato gubernamental. Y por su enfoque, se ubican las corrientes que abordan la Reforma enfatizando relevancia diversa al Estado o al mercado, o incluso proponiendo equilibrios.
Acepciones básicas de la Reforma del Estado
| Por su posición | 1. Económica
2. Política 3. Social 4. Administrativa 5. Jurídica |
|
| Reforma del Estado | Por su propósito | 1. Modernización
2. Inserción en la globalización 3. Vigencia del Estado de Derecho 4. Adelgazamiento del gobierno 5. Cambio en la gestión gubernamental 6. Transición 7. Liberalización económica y política 8. Ajuste estructural |
| Por su enfoque | 1. Neoinstitucional
2. Neoliberal 3. Neointervencionista |
Elaboración propia con datos de Sánchez González, José Juan, Administración Pública y Reforma del Estado en México, INAP, México, 1998.
Como puede apreciarse, la temática es abundante, compleja, multidisciplinaria y abierta, al incorporar nuevos procesos que se dan en la agenda estatal, entendida esta como “el ‘espacio problematizado’ de una sociedad, el conjunto de cuestiones no resueltas que afectan a uno o más de sus actores –o a la totalidad de los mismos– y que, por lo tanto, constituyen el objeto de acción del Estado, su dominio funcional. Las políticas que éste adopta son, en el fondo, tomas de posición de sus representantes e instituciones frente a las diversas opciones de resolución que esas cuestiones vigentes admiten teórica, política o materialmente. La vigencia de esas cuestiones, es decir, su continuada presencia en la agenda, revela la existencia de tensiones sociales, de conflictos no resueltos y de actores movilizados en torno a la búsqueda de soluciones que expresen sus particulares intereses y valores.”(11)
Frente a esta extensión de la agenda estatal pudiera suponerse que todo cabría en la responsabilidad del Estado y que la política de reforma pudiera perderse ante la gravedad de los problemas y la urgencia de las coyunturas, pretendiendo abarcar la atención a todas las demandas y acabar ahogándose por la incapacidad de procesamiento para darles salida. Sin duda, la conducción de la agenda estatal, que no es sólo tarea del gobierno, implica dificultades que no siempre son bien sorteadas, contradicciones, retrasos, resistencias y francas oposiciones, pero también capacidad de solución y consecución de objetivos; pero eso es la tarea normal de dar cauce a los problemas que se presentan. Es diferente, en cambio, la política de Reforma del Estado, pues ella se ha emprendido a partir de estrategias particulares que en su momento respondieron a un necesario adelgazamiento del aparato estatal en su tamaño y funciones, y que hoy pretenden la mejora del andamiaje institucional, esto es las reformas de primera y segunda generación.(12)
Debe ubicarse entonces el alcance de la Reforma del Estado en las intenciones de sus etapas: “Como en el caso de la sustitución de importaciones, que tuvo su ‘etapa fácil’ existiría una símil en la reforma del estado, en tanto pareciera que muchos países están completando la etapa más espectacular de este proceso pero, en última instancia, más sencilla desde el punto de vista de su implementación y éxito relativo. Esta etapa -que podríamos denominar ‘quirúrgica’, por su rapidez y radicalidad- se caracterizó por los rasgos antes señalados: una aparente autonomía de los Poderes Ejecutivos de los países latinoamericanos para fijar nuevas fronteras funcionales con la sociedad y reducir el tamaño e intervención del estado nacional (Naim, 1996).
“La etapa que aún no se ha iniciado en la mayoría de los países nacionales es la ‘difícil’, la de ‘rehabilitación’ post-operatoria, la que está implícita en los otros términos de las opciones planteadas más arriba, es decir, lograr un mejor estado (no solamente más chico), tecnológica y culturalmente más avanzado, contemplando el fortalecimiento de aquellas instituciones y programas que promuevan nuevos equilibrios en los planos de la redistribución del ingreso y del poder social, y priorizando además los necesarios cambios a introducir en las instancias subnacionales, incluyendo especialmente los mecanismos de participación ciudadana en esos niveles.”(13)
Con lo expuesto queda más delimitado el radio de acción de las políticas de reforma estatal, y aún así se mantiene abierto un gran recipiente para la incorporación de asignaturas, de ahí que sea necesario examinar la naturaleza del Estado. Sobre ello, la Ciencia Política ha estudiado profusamente su origen, componentes, evolución, organización y fines. Sobre los fines, particularmente la Teoría del Estado, en su vertiente iusnaturalista, ha establecido el bien común como causa final del Estado.
En el fin del Estado va implícita la idea de preservación del Estado como razón de su existencia, es decir, la organización política vive para vivir. Tal premisa, tan aparentemente elemental, se debe considerar para entender el alcance de las políticas reformistas estatales que se analizan. Así pues, el Estado, en su esencia, no puede cambiar. Pueden cambiar tareas y objetivos para adecuarse a una época, pero la Reforma del Estado no modifica la naturaleza del Estado.
Esto constituye un límite a los alcances de la Reforma, que si bien ha sido avasalladora en el afán de adelgazamiento de estructuras, no puede trastocar la naturaleza del Estado.
Estamos, sin duda, frente a escenarios que plantean mutaciones profundas, tensiones entre fronteras y lucha de rectorías -que en otro momento fueron de espadas-. La idea del reformismo estatal quizá ha contribuido a esto, pero también puede ser vía del cauce para alcanzar convivencias ordenadas.
Al respecto, Fleury propone para “la discusión las siguientes funciones esenciales a ser restauradas por medio de la Reforma del Estado:
-la defensa del voto y de la soberanía nacional;
-la construcción de una comunidad nacional, incluyendo a todos los ciudadanos en procesos políticos y económicos;
-la inserción ventajosa del país en el escenario internacional;
-la reducción de las diferencias regionales y de las desigualdades entre los ciudadanos; y
-la implementación de un modelo sustentable de desarrollo social y económico.”(14)
En resumen, el alcance de la Reforma del Estado y la anchura de su debate se terminan en la idea de preservación del Estado. Alcances fuera de eso pervierten las tareas y responsabilidades de la misma autoridad, del mercado y de la sociedad, aunque pretensiones no faltan para ello.
El énfasis en lo político-jurídico
En el análisis de la Reforma del Estado hay diferentes sentidos, pro-pósitos y enfoques, por lo que cualquier propuesta puede terminar seleccionando algunos de estos y excluyendo a los demás. Idealmente, una propuesta reformista debería contener todos los elementos que fueran necesarios para una transformación integral; sin embargo, eso no sucede. Las razones de la parcialidad de las propuestas que se han presentado en el momento actual en el caso de estudio obedecen a las siguientes circunstancias:
a) En primer lugar, la concepción de que cambiando el armazón político-jurídico que prevalece se sientan las bases de otras transformaciones. Esta perspectiva es correcta, pues el cambio legal fija bases para nuevos entendimientos. En México es rico el aporte de propuestas para la modificación de leyes y los instrumentos que ellas constituyen, incluso el debate comprende, como se verá posteriormente, la posibilidad de la revisión integral de la Constitución. En este cometido, ha sido notable el aporte de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), a través del Instituto de Investigaciones Jurídicas; de las comisiones especiales para la Reforma del Estado en las Cámaras del Congreso; de la Asociación para la Reforma del Estado que encabeza Porfirio Muñoz Ledo; de los foros y mesas de discusión impulsados por la Secretaría de Gobernación, y de la Comisión para la Reforma del Estado de la Conferencia Nacional de Gobernadores.
b) Por otra parte, hay un acento en lo político-jurídico porque se desconoce la extensión de alcances de la Reforma del Estado. No se ignoran los diferentes análisis que se han elaborado, pero lo cierto es que tales visiones no se han implantado en la agenda de la Reforma que se discute.
c) En ello es importante destacar que la agenda oficial del gobierno mexicano sobre Reforma del Estado, conducida por la Secretaría de Gobernación, se circunscribe a lo político-jurídico.
d) Fuentes y Lumbreras describen tres elementos que dan pe- so a la importancia de lo jurídico:
1. El sentido histórico de las reformas buscan legitimidad, la que se logra con la aprobación de la sociedad, pero necesariamente con la justificación jurídica.
2. La actuación de la autoridad es legal, se tiene que dar dentro del Estado de derecho, anclaje para cualquier decisión de cambio, y
3. Cualquier proyecto reformista bien intencionado debe aspirar a la justicia, valor fundamental que tutela y al que aspira el derecho.(15)
e) La Reforma del Estado se centra hoy en día en lo político- jurídico porque las capas gruesas ya se llevaron a cabo. Ahora, en operación más delicada, se trata de cambios de segunda generación, que aspiran a entendimientos con instrumentos que se institucionalicen.
Con todo, por retrasos, desconocimiento y oportunidades, la Reforma del Estado en México no puede quedarse tan sólo en la temática política y jurídica.
El autor es socio consultor de Azpol comunicación + estrategia política
www.azpol.com
gustavomtz@azpol.com
Referencias:
(1) Sánchez González, José Juan, Administración Pública y Reforma del Estado en México, INAP, México, 1998, p. 39.
(2) Rebolledo, Juan, La Reforma del Estado en México, FCE, México, 1993, p. 15.
(3) Aguilar, Luis F. en la Presentación de Fuentes, Mario Luis y Lumbreras, Jorge, La reforma del Estado mexicano en los nuevos escenarios internacionales, Diana, México, 1996, p. XIV.
(4) Oszlak, Oscar, Estado y sociedad: ¿Nuevas reglas del juego?, Reforma y Democracia No. 9, CLAD, Caracas.
(5) López Portillo, José, Génesis y Teoría General del Estado Moderno, IEPES-PRI, México, 1976.
(6) Rebolledo, op. cit., p. 39.
(7) Fleury, Sonia, Reforma del Estado, BID-INDES, 2000, p. 5.
(8) Fernández Santillán, José, Cambio Político, en Díaz, Elías y Ruiz Miguel, Alfonso (Coordinadores), Filosofía política II: Teoría del Estado, Enciclopedia Iberoamericana de Filosofía, No. 10, Madrid, 2004, p. 190.
(9) Cansino, César, Conceptos y categorías del cambio político, IEESA, México, 2002, p. 81.
(10) Fernández, op. cit., p. 10.
(11) Oszlak, op. cit., pp. 5-6.
(12) Oszlak, Oscar, De menor a mejor: el desafío de la “segunda” reforma del Estado, Nueva Sociedad, No. 160, Venezuela, 1999.
(13) Oszlak, Estado y sociedad…, op. cit., p. 3.
(14) Fleury, op. cit., p. 3.
(15) Fuentes, op. cit., p. 20-22.
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